打破地方債隱形擔保 允許市政債違約

　　經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 胡群

　　中國工商銀行風險管理部總經(jīng)理劉瑞霞表示，自2005年工行發(fā)放第一筆地方債起，工行便著手進行政府評級工作，但當年并沒評出來，直到2006年才開始有結(jié)果。雖然數(shù)據(jù)來源較單一，信息較受限，且受到來自行內(nèi)行外的壓力，他們還是堅持做下來。

　　工行的評級結(jié)果有效的控制了風險，目前工行地方債總量中，80%貸給了省市級融資平臺公司，縣鄉(xiāng)級占比極少。而與之對應的是，目前各層級地方政府性債務均快速增長，縣級政府債務增長最快，但市級政府債務仍是地方政府債務的主體;縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務占比高，債務剛性壓力很大。

　　無獨有偶，中國人民銀行行長周小川在2004年就已提出了“金融生態(tài)”的概念，之后由中國社科院金融研究所開展了對中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的評價研究，并定期發(fā)布《中國地區(qū)金融生態(tài)評價報告》(以下簡稱金融評價報告)，至今已有十年。2014年1月7日，《2013中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價報告》發(fā)布會暨學術(shù)研討會再次召開。

　　地方平臺債務大幅上升

　　“中國社會科學院發(fā)布的金融評價報告對全國的31個省、地區(qū)、321個地市級進行評價。”劉瑞霞稱，“政府融資平臺現(xiàn)在沒有問題，但是潛在的問題還是非常大的。”

　　中國國家審計署12月30日公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月，中央和地方債務合計30.3萬億(其中全口徑中央政府性債務合計12.38萬億，全口徑地方政府性債務合計17.89萬億)。如果按照7%的融資成本計算(實際很多地方政府的融資成本遠超過這一水平)，一年僅利息支出就超過1.25萬億。

　　2009年以來，地方平臺債務大幅上升到GDP的20%左右，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)償債風險;隨著監(jiān)管層收緊銀行對平臺貸款，2012年開始，地方平臺開始轉(zhuǎn)向以信托貸款等方式融資，地方債務風險開始又以新的形式體現(xiàn)出來。也正因為此，地方債的成本開始快速攀。眾所周知，信托貸款的利率遠高于銀行貸款。

　　在《2013中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價報告》發(fā)布會上，社科院副院長、學部委員、經(jīng)濟學部主任李揚稱，地方融資平臺不僅有債務，也有資產(chǎn)，如果將之看做企業(yè)，則通過資產(chǎn)證券化等方式，仍有相當大的空間去解決債務問題。

　　中國發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長王一鳴卻認為，如果現(xiàn)在地方政府是公司化，但在委托代理管理上又不具備公司化的約束，因此政府職能上要弱職能化，在債務方面應強化債務的約束。

　　以2010年為例，地方政府總資產(chǎn)29.06萬億，負債10.72萬億，凈資產(chǎn)18.34萬億。目前整體對外仍是凈資產(chǎn)。

　　“中國債務整體可控，政府債務主要是投資性的，有清償能力。”中國人民銀行副行長潘功勝稱。

　　允許市政債違約事件發(fā)生

　　但還款期限已近，地方融資平臺卻無法快速產(chǎn)生現(xiàn)金流。審計署12月底發(fā)布的《全國政府性債務審計結(jié)果》顯示，2014年到期需償還的政府負有償還責任的債務，占地方政府性債務余額的21.89%，達23826.39萬億元。2015年—2016年地方債務到期比重則分別為17.06%和11.58%，未來三年需償還近一半。

　　地方政府資產(chǎn)總量不小，但可變現(xiàn)程度有限，政府不得不想辦法解決。2013年的最后一天，國家發(fā)改委有關負責人在答記者問時提到，允許平臺公司發(fā)行部分債券對“高利短期債務”進行置換，以及允許平臺公司通過發(fā)行債券用于“借新還舊”。

　　德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家馬駿向經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，在一系列中央和地方的財政與金融關系中(包括事權(quán)劃分、財權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付、地方債務、地方金融機構(gòu)監(jiān)管等)，地方債務是最可能構(gòu)成系統(tǒng)性和宏觀風險的問題。

　　“應該允許若干基本沒有系統(tǒng)性風險的中小規(guī)模的市政債違約事件發(fā)生，打消債券市場對"隱形擔保"的預期，使地方債的定價能準確地反映這些地方的債務風險。只有這樣，才能讓市場發(fā)揮抑制地方政府過度負債的作用。”馬駿稱，違約以后才可以讓地方定價比較準確的反映，市場才可以真正的發(fā)揮。有了違約，那些違約概率比較高的地方自然他的利息率就會比較高，一些違約比較高的地方甚至是可以實施關閉，這樣才可以用腳投票的機制來建立對地方政府的約束。

　　潘功勝稱，市政發(fā)債無論在學術(shù)界還是政策上都已經(jīng)形成了一個共識，但在發(fā)債上有一些技術(shù)層面上的問題也需要更加深入的探討。馬駿則認為在短中期內(nèi)，由財政部對地方政府的風險指標進行詳細分析，選擇一批(開始選十幾個，五年內(nèi)逐步擴大到近百個城市)償債能力和財政透明度、穩(wěn)健性達到標準的城市，允許發(fā)行市政債。 中長期來看，隨著市場機制和地方財政財體制的健全，財政部的“審批制”應過渡到“備案制”。